我国殡葬治理的演进历程

1949年以来，党和国家始终致力于殡葬事业的改革与创新，逐步构建起一条符合中国国情的殡葬事业发展道路。七十余年间，殡葬服务质量和管理水平显著提升，殡葬管理体制机制日臻完善，殡葬治理逐步凸显规范化和科学化。

（一）倡导探索期（1949—1978）

1949年新中国成立后，中国共产党领导全国各族人民建立起了人民当家作主的基本政治架构和制度基础，国家随即启动了对旧社会的全面改造工程，对殡葬事业进行重新规划和调整是其中任务之一。中央基于城市在组织动员能力、殡葬设施基础及传统习俗制约相对有限等方面的现实条件，并为充分发挥党组织的纪律约束作用与政治动员优势，确立了 “从城市推向农村、党内先行带动党外跟进”的渐进式实施路径。

公有制经济的建立为国家提供了集中化的资源配置能力，政府将大量殡葬设施收归国有并在大城市 （如上海、天津）试点火葬设施建设。鉴于国家财政紧张、城市土地资源有限以及居民较强的新事物接受能力等因素，国家对殡葬管理的改造在空间布局上选择从东部及城市地区起步。同时，在新政权巩固期，面对着物质条件匮乏限制和习俗根深蒂固的双重挑战，重塑秩序成为我国殡葬工作的主线。国家以取缔封建性殡葬组织、改造民间丧葬团体和整顿丧葬乱象为重点工作，着力建立新殡葬秩序。

鉴于法律法规及基础设施不足，国家充分发挥党员干部的示范引领作用，并依托群众运动与社会主义教育双管齐下，推进殡葬改革与治理工作。党和国家领导人率先垂范，发出 “ 移风易俗，改造中国”的号召；党员干部被明确要求简办丧事、抵制迷信，形成 “身边人带动身边人”示范效应。国家通过系统宣传、教育和广泛动员，普及火葬优势与土葬弊端，发动群众性运动，号召民众积极参与。在农村，结合土地改革推进 “迁坟置地”和 “开荒扩田”；在城市，依托爱国卫生运动，取缔或改造传统杠房，建设殡仪馆等现代殡葬设施。此外，国家针对火葬逝者家属在入党、招干、升学等方面实施优惠政策，以获得广大群众支持。

在党员示范和教育倡导基础上，国家还依托高度集中的计划管理体制和行政指令来推进殡葬管理工作。新中国成立后不久，内务部确立为殡葬管理部门，国家通过自上而下的行政管理体系，在以户籍制和人民公社为代表的计划管理体制下有效实现了对殡葬事务的统一管理：户籍制的实施限制了人口流动，为殡葬活动的统一管理和政策落实提供了制度保障；依托兼具农业生产与社会服务双重职能的人民公社的强大组织动员能力，确保了国家殡葬政策在基层得到广泛覆盖。1965年，国家内务部发布《关于殡葬改革工作的意见》，标志着殡葬管理工作的升级，行政强制力在殡葬管理工作中得到进一步强化，火葬由倡导变为行政命令，区域从少数大城市扩展至全国主要城市和交通便利的农村。但此后的十年间，我国殡葬事业法律体系建设几乎停滞，殡葬政策的稳定性被打断，一些地方出现了政策执行偏差，殡葬管理工作呈现政治运动倾向及无序化，特别是20世纪70年代前后全国范围内开展的 “平坟还田运动”出现了诸多推平祖坟、砸毁墓碑、用 “革命追悼会”代哭丧守灵等现象。当然，人民公社时代殡葬治理工作重在“革除丧葬陋俗”而非资源节约。

（二）规范发展期（1978—2012）

改革开放以来的二十余年，我国殡葬领域进入以强化行业管理与法治建设为重点的规范化发展期。在改革开放初期，受极 “左”思潮和资产阶级自由化思潮的双重影响，旧的丧葬习俗一度回潮，火化率连续三年下降，由1978年的18%降至1981年的13%。1981年底，第一次全国殡葬工作会议召开，国家开始对殡葬行业进行全面整顿，1982年国务院批转民政部《关于进一步加强殡葬改革工作的报告》，要求在综合运用行政和经济手段的基础上，进一步突出发挥党员干部的模范带头作用并坚持走群众路线。随着城市殡葬管理经验的积累，国家开始在农村地区推进和加强殡葬管理与改革，如推广火葬、建设殡葬设施、倡导文明殡葬等。20世纪80年代中期，大规模的城市化全面展开，城市人口迅速增长，殡葬资源日趋紧张，国家对殡葬领域的全面管控日趋严格，针对殡葬经营主体开展公墓、坟墓和骨灰存放设施的规范管理。20世纪90年代中后期，国家确立了 “以经济建设为中心”的发展战略，殡葬行业改革目标由早期单纯的移风易俗和破除封建迷信转向经济效益提升和资源节约。这种目标转向反映了当时国家对资源利用效率的高度重视，体现了殡葬治理在经济导向下的务实调整。与此同时，伴随殡葬行业逐步市场化，也出现乱收费、服务质量参差不齐等问题，国家开始加强行业规范与监管。

在此期间，为推动殡葬行业的规范化发展，加强法治建设成为殡葬管理工作的核心任务与主要着力点。改革开放后，随着人民公社和单位制的解体，国家在城乡社会的组织力与控制力有所调整，传统行政命令在殡葬管理中的效力随之减弱。殡葬领域开始探索社会力量与法治等更为长效的治理手段。其中，1989年召开的第二次全国殡葬工作会议被视为殡葬领域治理重心转向制度体系构建的重要标志，明确要求构建殡葬管理与服务体系以应对当时殡葬事业单位普遍面临的经营困境。作为会议重要成果，中国殡葬协会正式成立，是殡葬管理迈向行业化、规范化发展的关键一步。在基层社会，一种源自民间的自我管理组织亦开始兴起。20世纪80年代中期，首个红白理事会在河北沧州地区出现并在十年间数量增达逾60万个。同时，随着经济体制改革深化，殡葬管理由单一的行政指令型向法治化的方向转变。自党的十一届三中全会作出加强社会主义法治建设的重大决策以来，国家逐步恢复并完善法治体系，注重运用法律法规和政策手段来规范殡葬市场秩序。1985年，国务院发布首部殡葬法规性文件《殡葬管理暂行规定》，标志着殡葬管理制度化的启动。1997年是殡葬领域法制化的重要节点，第三次全国殡葬工作会议召开并提出殡葬改革与 “两个文明建设”、法规体系与实际需要、服务设施与社会发展 “三个相适应”的跨世纪目标。同年， 殡葬管理条例》正式颁布，为我国殡葬管理的规范化奠定了重要的制度基础。针对新世纪以来火葬率不高、殡葬服务不规范、公益性不足等问题，民政部于2009年发布《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》。总体上，国家通过建章立制，有效整顿了殡葬行业，规范了殡葬管理与改革中的行政行为。

国家根据社会与经济发展需求，适时地调整殡葬治理政策与重点，旨在探寻最适合中国殡葬治理路径，有效应对市场经济转型下原有行政化治理模式逐渐失效的挑战。当然，中国殡葬事务深植于深厚的文化传统和社会习俗之中，相较于其他社会建设领域，其市场化社会化改革起步相对较晚。因此，此时期的殡葬治理仍显现出偏重的行政化色彩，国家与社会良性互动仍显不足。

（三）全面深化期（2012年至今）

进入新时代，法治成为治国理政的基本方式，殡葬事业法治化进程明显加快。2014年召开的第四次全国殡葬工作会议，将殡葬改革提升至落实中央精神、强化法治引领的新高度，深入贯彻中央《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，强调以党员干部的示范作用带动全社会移风易俗。这标志着我国殡葬工作进入以法治和党风政风协同推进的新阶段。在此期间，我国加快了殡葬领域法规政策供给，修订了《殡葬管理条例》（2012）等核心法规，出台了《关于推行节地生态安葬的指导意见》（2016）等一系列具有针对性和可操作性的管理规定。地方层面亦相继制定配套措施，形成了中央与地方联动、制度与实践并进的法治化推进格局。

2017年，正值党的十九大召开前夕，第五次全国殡葬工作会议举行。此次会议首次将殡葬改革提升至全面从严治党和党风政风建设的高度，并将其置于国家治理、民生保障、生态文明、文化传承与社会文明进步的整体框架中进行系统推进。然而，同期殡葬领域却仍普遍存在 “天价墓”、违规销售、服务不规范等突出乱象。为此，2018年民政部等九部门联合印发《关于在殡葬领域开展突出问题专项整治行动的通知》，推动殡葬行业规范发展；同年，民政部等16部门联合印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，着力构建长效发展机制。 “十四五”以来，殡葬治理法治化进程显著加快，政策突出公益性导向。《民政法规制度建设规划（2023—2027年）》提出“完善殡葬服务制度”“推动制定加强和改进殡葬服务管理工作有关政策”，为未来一段时期殡葬领域法治建设提供了清晰路径。2025年，《殡葬管理条例》完成修订并正式公布，从立法层面强化了殡葬服务的公益属性定位。同年，国家还相继出台《骨灰堂管理暂行办法》《殡仪服务站管理暂行办法》 《殡葬服务机构重大事故隐患判定标准》等新规，推动形成多层次、可操作的殡葬行业规范体系。

与此同时，随着2017年党的十九大提出构建共建共治共享的社会治理格局，我国殡葬治理体制机制也逐步向多方协同、社会参与的方向发展。各地积极探索殡葬服务联席会议制度，整合民政、公安、环保等多部门力量，协同解决殡葬治理难题。行业组织、志愿团体等社会力量在殡葬治理中的主体作用日益显现，推动行业自律与协同治理的新局面。进一步，2019年召开的党的十九届四中全会将“民主协商”纳入社会治理体系后，理性协商与公众参与成为当代中国殡葬治理的创新实践。一些地方通过听证会、社区议事会等形式，拓宽公众参与渠道，提升殡葬政策制定的科学性和民主性。近年来，随着城乡一体化发展战略的深入推进，我国殡葬治理逐步强调城乡统筹，推动政策在城乡之间的协调统一，如推广火葬、倡导文明殡葬，以提升城乡殡葬治理的整体性。鉴于城乡在经济社会发展、文化观念等方面的客观差异，殡葬治理亦呈现了明显的分类施策特征。城市地区侧重推动绿色殡葬模式，强化市场监管和文化创新发展，更好满足居民多元化、高品质的殡葬需求。农村地区则注重完善殡葬基础设施、倡导文明新风、发挥村民自治作用，并强化政策扶持力度，确保殡葬改革有序推进。例如，2025年中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》进一步明确要求加强农村公益性公墓建设、推进农村殡葬改革并培育现代文明殡葬新风。值得注意的是，进入新时代，智慧化与生态化已成为提升我国殡葬治理效能的重要方向。党的十九大、二十大报告中关于强化科技支撑、生态文明建设等重要论述，为殡葬治理现代化提供了方向指引。在此背景下，以信息化、数字化为特征的智慧治理与以绿色低碳为核心理念的生态治理，共同构成当前我国殡葬治理现代化推进的重要内容。可以说，我国殡葬领域坚持以人民为中心，通过深化多方协同、加强法治保障、促进生态发展、推动智慧转型等多种举措，不断提升治理效能。

综上所述，七十余年的殡葬事业发展历程，是一部党领导下不断推进国家治理现代化、重构人与土地关系、以及重塑社会文明形态的历史。从新中国成立初期依靠政治动员与行政指令打破旧秩序，到改革开放后借助法治与市场手段规范行业运行，再到新时代以来运用系统观念实现法治引领、公益回归、社会协同与生态智慧的深度融合，中国殡葬改革始终与国家经济社会发展的脉搏同频共振。

这条道路的核心特征，在于始终坚持党的领导这一根本政治优势，将“移风易俗”的社会革命目标与“节约资源”的生态文明目标有机统一；在于始终立足国情，采取“从城市到农村、从党内到党外”的渐进式策略，有效化解了千年习俗的惯性阻力；更在于治理手段的与时俱进，从单一的行政管控转向了“法治+德治+自治+智治”的综合治理体系。

当前，随着新修订《殡葬管理条例》的实施与乡村振兴战略的深入推进，殡葬治理已不再单纯是丧葬方式的变革，而是关乎民生保障、生态安全、文化传承与社会文明的系统性工程。展望未来，在“以人民为中心”的发展思想指引下，通过持续深化法治保障、强化科技赋能、推进城乡统筹及践行绿色发展，中国特色的殡葬治理体系必将在保障“逝有所安”的同时，为中国式现代化注入更深厚的文明底蕴与生态底色。

来源：文明淅川